Окмотпресс: Сообщение от 18.10.2007 г. о деятельности Госагентства по государственным закупкам и материальным резервам при правительстве КР

Правительство Кыргызской Республики на заседании 18 октября 2007 года поддержало принятие постановления о деятельности Государственного агентства по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики. 

Правительство Кыргызской Республики отмечает, что в работе Государственного агентства по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики (далее – Госагентство), на которое законодательством Кыргызской Республики возложено осуществление надзора за государственными закупками и поддержание государственного резерва в соответствии с утвержденными номенклатурой и нормативами накопления, имеются серьезные недостатки.

Систематически нарушаются процедуры государственных закупок. Не достигается основная цель государственных закупок – повышение эффективности использования бюджетных средств.

Анализ функционирования системы государственных закупок прямо указывает на то, что Госагентство в первую очередь само заинтересованно в имеющихся нарушениях, так как это создает благоприятную среду для «предприимчивых» чиновников.

Процветанию коррупции в системе государственных закупок во многом способствует действующее законодательство Кыргызской Республики по государственным закупкам.

Анализ Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» на «коррупциогенность» показал, что в Законе 21 раз встречается слова «по согласованию» с государственным уполномоченным органом по государственным закупкам. Это изначально создает непрозрачность процедур принятия решения и неоднозначность принимаемых решений, зависящих во многом от чиновников Госагентства.

Все недостатки в деятельности Госагентства имеют прямое отношение к неудовлетворительной оценке, данной очередной миссией Всемирного банка в отношении выполнения условия по реформе в области государственных закупок в рамках реализации программного Кредита для структурных преобразований в государственном управлении (GSAC). В результате кредитные средства в размере 10 млн. долларов США, запланированные в доходной части бюджета 2007 года, не будут своевременно получены республикой, что создаст напряженность в расходной части бюджета.

Одним из важных направлений деятельности Госагентства является обеспечение нормального функционирования государственных материальных резервов и оперативной реализации решений Правительства Кыргызской Республики, принимаемых в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными или экономическими факторами.

Однако, из-за халатного и безответственного отношения руководства Госагентства и Фонда государственных материальных резервов к мерам, принимаемым Правительством Кыргызской Республики по снижению цен, значительно снижается эффективность их воздействия на соответствующий рынок.

В частности, при реализации распоряжения Правительства Кыргызской Республики от 10 августа 2007 года № 265-р из-за не оперативности Госагентства значительно снизилась эффективность принятых мер по воздействию на рынок хлебопродуктов.

На основании вышеизложенного, Правительство Кыргызской Республики постановило считать работу Государственного агентства по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики по обеспечению выполнения условий программного Кредита для структурных преобразований в государственном управлении (GSAC), а также по выполнению решений Правительства Кыргызской Республики, направленных на обеспечение стабилизации цен и экономической ситуации на рынке муки и хлебопродуктов, неудовлетворительной.

Премьер-министру Кыргызской Республики рекомендовано отстранить Нуржанова Д.Т. от занимаемой должности директора Государственного агентства по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики и в установленном порядке направить на рассмотрение Президенту Кыргызской Республики представление об освобождении его от занимаемой должности.

Кроме того, Премьер-министру Кыргызской Республики рекомендовано рассмотреть соответствие занимаемой должности директора Фонда государственных материальных резервов при Государственном агентстве по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики Гапырова А.Ж.

Фонду государственных материальных резервов при Государственном агентстве по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики поручено оперативно подготовить для рассмотрения на заседании Правительства Кыргызской Республики следующие проекты нормативных документов:

- проект постановления Правительства Кыргызской Республики «О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики от 28 февраля 2006 года № 129 «Вопросы Государственного агентства по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики»;

- проект постановления Правительства Кыргызской Республики «О внесении дополнения в постановление Правительства Кыргызской Республики от 13 марта 2006 года № 154 «Об утверждении нормативных документов по кадровым вопросам»;

- проект распоряжения Премьер-министра Кыргызской Республики «Об утверждении структуры и штатной численности Фонда государственных материальных резервов при Государственном агентстве по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики».

Министерству финансов Кыргызской Республики поручено в месячный срок:

- разработать план-график по обеспечению возврата ранее выданных материальных ценностей из государственного резерва Кыргызской Республики;

- принять меры по восстановлению обеспеченности государственного резерва Кыргызской Республики товарно-материальными ценностями согласно установленным нормативам.

Министерству юстиции Кыргызской Республики совместно с Государственным агентством по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики поручено в целях снижения коррупции в системе государственных закупок в месячный срок разработать и внести в установленном прядке в Правительство Кыргызской Республики:

- согласованный проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках», предусматривающий замену норм, устанавливающих необходимость согласования с уполномоченным государственным органом по государственным закупкам, нормами, содержащими четкие и ясные процедуры проведения государственных закупок, не требующими согласования;

- согласованный проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности», направленный на усиление уполномоченного государственного органа по государственным закупкам в части осуществления надзорных функций.

Наша справка: Одним из оснований для принятия вышеуказанного решения является неудовлетворительная оценка, данная очередной миссией Всемирного банка в отношении выполнения условия по реформе в области государственных закупок в рамках реализации программного Кредита для структурных преобразований в государственном управлении (GSAC).

Необходимо отметить, что практически все условия третьего транша программы GSAC выполнены, за исключением реформ в области государственных закупок.

Из-за невыполнения всего лишь одного условия кредитные средства в размере 10 млн. долларов США, запланированные в доходной части бюджета 2007 года, своевременно не получены республикой, что создает напряженность в расходной части бюджета.

Миссия Всемирного банка по программе GSAC дала следующую оценку системе государственных закупок по четырем элементам по трехбалльной шкале (в скобках для сравнения по пятибалльной шкале):

- законодательная и нормативно-правовая база – 2,1 балла (3,5)

- институциональная основа и эффективное руководство – 1 балл (1,7);

- закупочные операции и рыночная практика – 0,7 балла (1,2);

- надежность и прозрачность системы государственных закупок – 1,2 балла (2).

Самая низкая оценка дана непосредственно закупочным операциям и рыночной практике, от которых напрямую зависит эффективность использования бюджетных средств закупающими организациями. Чем ниже оценка, тем больший совокупный ущерб наносится государству закупающими организациями. Госагентство обладает достаточными полномочиями для оказания прямого и опосредованного (через обучение) воздействия на процесс государственных закупок, но, несмотря на это, сохраняется негативная тенденция по закупочным операциям и рыночной практике.

Институциональная основа и эффективное руководство оценено также крайне низко. Этот показатель имеет прямое отношение к руководителю Госагентства, который не использует свои полномочия для улучшения остальных трех показателей. Руководитель Госагентства не добивается улучшения показателя надежности и прозрачности системы государственных закупок, так как, по-видимому, не сильно заинтересован в улучшении данного показателя.

Оценка очередной миссии Всемирного банка по программе GSAC является развернутой, позволяющей достаточно точно определить причины низкой эффективности системы государственных закупок. Все они сводятся в конечном итоге к руководству Госагентства.

Кроме того, изучение деятельности Госагентства, на которое возложено осуществление надзора за государственными закупками и поддержание государственного резерва в соответствии с утвержденными номенклатурой и нормативами накопления, показало, что в его работе имеются и другие серьезные недостатки.

В подавляющем большинстве закупающих организаций систематически нарушаются процедуры государственных закупок, на закупающие организации и на Госагентство поступают жалобы от участников проводимых тендеров на имеющее место коррупцию в системе государственных закупок. Несмотря на это, Госагентством не принимаются действенные меры по устранению причин порождающих коррупцию в системе государственных закупок. Не достигается основная цель государственных закупок – повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных средств.

В настоящее время о коррупционных схемах в системе государственных закупок, их активных участниках, стоимости их «услуг» говорят не только в кулуарах, но уже открыто на заседании Правительства Кыргызской Республики.

Анализ функционирования системы государственных закупок прямо указывает на то, что Госагентство в первую очередь само заинтересованно в имеющихся нарушениях, так как это создает благоприятную среду для «предприимчивых» чиновников, которые помогают нарушителям провести за «вознаграждение» нужные им решения.

Стабильный доход от хорошо раскрученной коррупционной схемы полностью деформирует целевые установки Госагентства и парализует ее нормальную деятельность. Честные работники, не желающие следовать «установленным» правилам коррупционной схемы, становятся изгоями, а лояльные – уважаемыми персонами. В частности, был незаконно уволен директор ГП «Региональный учебный центр» до утверждения новой схемы управления Госагентства, которая предполагала объединение ГП «Региональный учебный центр» и ГП «Информационный издательский центр» в ГП «Региональный учебно-информационный центр». Все процедуры, связанные с регистрацией в Министерстве юстиции Кыргызской Республики ГП «Региональный учебно-информационный центр» были проведены с нарушениями и превышением полномочий директора Госагентства.

Без внимания остается проблема хронической задолженности закупающих организаций перед поставщиками. Не проводится анализ фактов, связанных с избирательным отношением закупающей организации к поставщикам товаров. В частности, закупающая организация в установленные сроки рассчитывается с одними поставщиками товаров и хронически задерживает плату другим поставщикам. Несвоевременность выделения бюджетных средств на закупку необходимых товаров также создает благоприятную почву для процветания коррупции в закупающих организациях.

По мнению Всемирного Банка Госагентством не принимаются меры по совершенствованию планирования закупок с самого начала бюджетного цикла и оптимизации бюджетных процессов с целью своевременного обеспечения закупающих организаций бюджетными средствами для осуществления экономичных и эффективных закупок.

Не проводится на должном уровне работа по фактическому снижению тендерных цен на поставляемые товары и повышению эффективности выделяемых бюджетных средств. Большинство участников проводимых тендеров не имеют необходимых ресурсов для производства и поставки закупаемых товаров и являются, как правило, посредниками, которые заинтересованы в поставках товаров по более высоким ценам. Данные факты плохо отслеживаются Госагентством, по ним не даются соответствующие рекомендации закупающим организациям по выбору участников проводимых торгов, не принимаются действенные меры по изменению описанной ситуации.

Министерством внутренних дел Кыргызской Республики, Генеральной прокуратурой Кыргызской Республики, Государственным комитетом национальной безопасности Кыргызской Республики, Финансовой полицией при Правительстве Кыргызской Республики заведены уголовные дела по выявленным правонарушениям в системе государственных закупок. Из материалов уголовных дел следует, что контракты закупающей организацией с поставщиками товаров (услуг) заключаются вопреки интересам Кыргызской Республики. Учитывая процедуру прохождения документов по государственным закупкам, следует отметить, что Госагентство не могло не обратить внимания на указанные контракты. Из этого следует, что Госагентство либо проявила недопустимую в таких случаях халатность по отношению к своим функциональным обязанностям, либо была в сговоре с нарушителями.

Основа для процветания коррупции в системе государственных закупок заложена в действующем законодательстве Кыргызской Республики по государственным закупкам.

Анализ Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» на «коррупциогенность» показал, что в Законе 21 раз встречаются слова «по согласованию» с Госагентством. Это изначально создает возможность для принятия неоднозначных решений, зависящих от воли чиновников Госагентства. В связи с чем, очередная миссия Всемирного банка по программе GSAC рекомендовала привести Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках» в соответствие с антикоррупционным законодательством Кыргызской Республики.

Низкая эффективность и ответственность руководства Госагентства по выполнению возложенных на него задач и функций способствует развитию негативных тенденций не только в системе государственных закупок, но и в управлении государственными материальными резервами.

Одним из важных направлений деятельности Госагентства является обеспечение нормального функционирования государственных материальных резервов и оперативной реализации решений Правительства Кыргызской Республики, принимаемых в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными или экономическими факторами.

Однако, из-за халатного и безответственного отношения руководства Госагентства и Фонда государственных материальных резервов к исполнению распоряжения Правительства Кыргызской Республики от 10 августа 2007 года № 265-р было потеряно время, и значительно снизилась эффективность принимаемых Правительством Кыргызской Республики мер по воздействию на рынок хлебопродуктов. В результате ожидаемые результаты по стабилизации цен на рынке хлеба и хлебобулочных изделий сведены к нулю.

Реализация последующих решений Правительства Кыргызской Республики не отличается оперативностью. Отсутствие системности в работе Госагентства и Фонда государственных материальных резервов особенно отчетливо проявилось при реализации мер по снижению цен на хлеб. В настоящее время можно констатировать факт, что Госагентство и Фонд государственных материальных резервов не способны обеспечить проведение объемных интервенций, направленных на снижение цен на рынке. Во-первых, это обусловлено слабой организацией и не эффективным менеджментом Госагентства и Фонда государственных материальных резервов, а во-вторых, отсутствием необходимой инфраструктуры.

Проблема руководства Госагентства и Фонда государственных материальных резервов в том, что оно по началу не придавало значения важности и актуальности принимаемым Правительством Кыргызской Республики мерам по снижению цен на хлеб, продолжая заниматься текущими делами. Несмотря на то, что в распоряжении четко указано «Госагентству переработать зерно в муку и реализовать хлебопекарным предприятиям по разнарядке мэрии города Бишкек», руководство Госагентства и Фонда государственных материальных резервов всячески пытались найти удобное для себя решение, занимая подчас пассивную, выжидательную позицию. Это привело к известным результатам.

Тревожным остается также факт большой дебиторской задолженности Фонда государственных материальных резервов по ранее выданным товарным кредитам (ссудам) и позаимствованиям – свыше 800,0 млн. сомов по состоянию на 1 августа 2007 года. Однако Госагентством до сих пор не выработан комплексный подход и не предложены меры по планомерному и систематическому снижению дебиторской задолженности. Госагентство не в полной мере использует свои полномочия, по исправлению сложившейся ситуации. По-прежнему проявляется пассивная и выжидательная позиция Госагентства и Фонда государственных материальных резервов к проблемам дебиторской задолженности, наблюдается равнодушное отношение к государственной собственности. Действующий менеджерский состав Госагентства исчерпал себя и уже не способен (а отчасти и не заинтересован) решать накопившиеся проблемы в системе государственных закупок и государственных материальных резервах.

При проверке правильности и законности разбронирования из государственного материального резерва ГСМ за 2006 год аудиторами Счетной палаты были выявлены факты злоупотребления служебным положением должностных лиц Госагентства по государственным закупкам и материальным резервам при Правительства Кыргызской Республики, факты подлога документов явившихся основанием для необоснованной выдачи ГСМ в результате чего предварительные потери бюджета по НДС составили 2,6 млн. сомов. По результатам указанного аудита Следственным управлением ГКНБ КР 20 сентября 2007 года было возбуждено уголовное дело по факту злоупотребления должностным положением причинившее особо крупный ущерб.

Опасная тенденция стала наблюдаться в последнее время в отношении неснижаемых запасов зерна продовольственной пшеницы государственного резерва. Почти год запасы по зерну продовольственной пшеницы находятся ниже уровня неснижаемого запаса.

К задаче поддержания необходимого уровня запасов зерна продовольственной пшеницы Фонд государственных материальных резервов относится формально без особой инициативы. Это часто приводит к срыву тендеров на закупку зерна продовольственной пшеницы. Руководство Фонда не принимает меры даже после нескольких несостоявшихся тендеров на закупку зерна продовольственной пшеницы.

Требуют особого внимания систематические нарушения, связанные с хищениями на предприятиях ответственных хранителей зерна продовольственной пшеницы. В частности, в период с 1 августа 2004 года по 1 мая 2004 года в ГП «Буудай-Каракол» поступило на ответственное хранение зерна продовольственной пшеницы Фонда государственных материальных резервов в количестве 13,65 тыс. тонн. Прокуратурой Иссык-Кульской области в ходе проведенной проверки в августе 2004 года была выявлена недостача в количестве 341,1 тонн на сумму 1715,5 тыс. сомов.

Кроме того, в ходе дальнейшей проверки проведенной прокуратурой области, установлено, что из вышеуказанного количества зерна продовольственной пшеницы руководством ГП «Буудай-Каракол» самовольно изъято и использовано на нужды предприятия 923,143 тонн зерна продовольственной пшеницы на сумму 4615,7 тыс. сомов.

13 мая 2007 года Государственным агентством по закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики в ОАО «Буудай-Каракол» была выявлена недостача. Факт растраты зерна продовольственной пшеницы директором Тукешевым К. в количестве 285,6 тонн был установлен в ходе проверки. По указанному факту 23 августа 2007 года прокуратурой Иссык-Кульской области возбуждено уголовное дело.

Аналогичные нарушения имеют место и в работе других предприятий ответственных хранителей зерна продовольственной пшеницы.

Акционерным обществом «Ош-Дан-Азык» не была обеспечена количественная сохранность материальных ценностей государственного резерва. Было самовольно изъято зерно продовольственной пшеницы в количестве 11718,293 тонны, муки первого сорта в количестве 19,052 тонны и муки второго сорта в количестве 7,83 тонны.

В ходе проверки Акционерного общества «Кара-Су-Дан-Азык» 5 октября 2005 года была обнаружена недостача в количестве 1600 тонн зерна продовольственной пшеницы на сумму 11,557 млн. сомов. Прокуратурой Ошской области по данному факту возбуждено уголовное дело.

Бессистемность и не оперативность в работе Фонда государственных материальных резервов способствует возникновению и регулярному проявлению нарушений, включая хищения, среди предприятий ответственных хранителей зерна продовольственной пшеницы. Отсутствие плана мероприятий по профилактике и предупреждению нарушений при осуществлении ответственного хранения зерна продовольственной пшеницы будет и впредь приводить к возникновению нарушений, включая хищение.