«Азияинформ»: «Блохи» новой Конституции Киргизии. Часть I

Стремительный натиск революционеров привел к принятию новой Конституции Киргизии. Вслед за этим пыл оппозиции явно поубавился, хотя появление нового Основного закона было лишь одним из пакета требований к властям. Об остальных претензиях большая часть оппонентов Курманбека Бакиева предпочитает пока помалкивать. Сейчас им выгодно представить все произошедшее как собственную победу, «вырванную митингующим народом из рук президента». Со своей стороны и глава государства также старается выглядеть победителем, инициировавшим шаги к компромиссу, позволившему избежать перехода митинговых страстей в стадию неконтролируемого силового конфликта политических противников.

Возможно, с точки зрения политической науки, действительно достигнутый компромисс сыграл некую положительную роль в предотвращении эскалации внутреннего противостояния в Киргизии. Но это еще не означает, что по этому поводу следует бить в литавры. Ведь во многих других отношениях ситуация не выглядит так уж оптимистично, как об этом любят говорить разгоряченные после схватки политические бойцы. Часто очень полезно бывает, остудившись, заняться не столь может быть эффектным, как произнесение пламенных речей на митингах, рутинным делом анализа тех приобретений, которые получило киргизское общество в результате «ноябрьского революционного натиска». Причем объективность такого анализа в немалой степени зависит от того, насколько удается абстрагироваться от конъюнктурной политической составляющей событий. Тот, кто непосредственно втянут в политическую борьбу на стороне одной из противоборствующих сторон, к сожалению, зачастую просто не способен занять беспристрастную позицию.

Любая революция ломает что-то из прежних порядков и на их месте создает что-то новое. Мне приходилось в прошлом обстоятельно критиковать Конституцию Киргизии, принятую в феврале 2003 года, не только за ее очевидный авторитарный характер, но и за явные юридические просчеты, когда одни ее статьи прямо противоречили другим. Устранены ли такие недостатки в тексте новой Конституции, принятие которой записывают в свой актив киргизские политики? Для подробного ответа на такой вопрос понадобился бы совершенно другой формат исследований и публикации полученных результатов, чем рамки настоящей статьи. И все же на нескольких принципиально важных моментах необходимо остановиться, поскольку еще есть возможность исправить допущенные ошибки.

Мы пользовались текстом, опубликованным одним из киргизских информационных агентств (ИА «24.kg»), по нему видно, что он будет доработан хотя бы для устранения орфографических ошибок. Но не о них пойдет речь.

Итак, с нашей точки зрения, нельзя отрицать того, что новая Конституция отражает определенный прогресс в сравнении с периодом нескольких реформ Основного закона, проведенных в разное время Аскаром Акаевым. Отрадно также и то, что часть предложений, которые почему-то навязчиво пытались провести в течение более года в Киргизии уже политики новой волны, также не были реализованы. Я имею в виду попытки ликвидировать Конституционный суд и статус русского языка как официального.

Спешка с принятием Основного закона привела к очевидным упущениям. Например, внимательно прочтите два пункта статьи 63. Пункт 1: «Жогорку Кенеш КР может быть досрочно распущен по решению о самороспуске, принятому большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов». А теперь пункт 3: «Решение о самороспуске может быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов ЖК КР». Разве они чем-то отличаются? Они дублируют друг друга. Зачем это делать?! В тексте Основного Закона любой страны не должно быть никаких «блох». Тем более, что «блохи» есть и покрупнее.

Одними из главных тезисов, вокруг которых в последние годы велась политическая дискуссия и борьба в Киргизии, были необходимость корректировки системы всевластия президента, резкого расширения полномочий парламента и обеспечения партийного представительства в законодательном органе. Что же получилось в итоге? Действительно, новый текст Конституции отражает попытку двигаться в таких направлениях. Но вот реализация этого движения явно подкачала, она оказалось во многом, что называется, «с явным браком».

Анализ текста показывает, что перехода к целостной системе парламентской республики в Киргизии не произошло. Один из ее важнейших признаков – наличие политической ответственности правительства не перед главой государства, а перед парламентом нашел свою реализацию в нормах пункта 1 статьи 71. Однако здесь следует отметить несколько принципиальных моментов. Киргизский законодатель в этом отношении оказался непоследовательным. Политическая ответственность правительства может наступить только в узких пределах, очерченных нормами отмеченной выше статьи Конституции. А такие ситуации фактически сведены к единственной возможности: когда парламентарии окажутся недовольными представленным ежегодным отчетом премьер-министра о работе правительства. В этом случае по инициативе одной трети депутатов они могут поставить вопрос о недоверии кабинету министров и принять его простым большинством голосов. 

Но даже в случае достижения депутатами решения о вынесении недоверия правительству это еще не означает, что оно уйдет. Оказывается, что конституционный механизм лишь декларативно провозглашает политическую ответственность правительства перед парламентом, но не позволяет в полном объеме реализовать ее на практике. За президентом Конституция оставляет не просто последнее слово в рамках этой процедуры, но и развязывает ему руки, позволяя действовать альтернативными способами, что не только противоречит смыслу парламентской формы правления, но даже не соответствует простому здравому смыслу.

Итак, если парламент вынесет вердикт о недоверии правительству, президент вовсе не обязан с ним соглашаться. Этот вопрос вторично в течение трех месяцев может быть поставлен на голосование в ЖК КР. Если киргизским депутатам за это время не «выкрутят руки» или они не поддадутся на тривиальный подкуп, что, как показывает практика киргизского парламентаризма эпохи независимости, совсем не исключено, то они подтвердят новым голосованием свою политическую волю. И если это будет сделано, то, казалось бы, правительство обязано будет выполнить желание парламента. Ан, нет! Ничего подобного. Президент по нормам пункта 7 статьи 71 может и наплевать на волю депутатов, оставив кабинет министров, а ликвидировать как раз самих нардепов, распустив Жогорку Кенеш.

Причем явное недоумение вызывают нормы части второй пункта 7 статьи 71, регламентирующие действия при другом исходе этой ситуации: «В случае принятия отставки премьер-министра КР, правительства КР кандидатура на должность премьер-министра КР должна быть внесена президенту КР на утверждение, а правительство КР сформировано в сроки, предусмотренные в пункте 3 статьи 70 настоящей Конституции». Неискушенному в тонкостях юриспруденции читателю, возможно, трудно понять смысл этой нормы. А он состоит в том, что регламентируются только сроки и больше ничего. Но тогда под сомнение ставится весь смысл конструкции партийного правительства, закрепленный в ряде других статей Конституции, что также объявлялось, чуть ли не основным достижением новой конституции Киргизии.

В самом деле: если по Основному закону победившая партия получает право формировать правительство, то почему в случае вынесения вотума недоверия такому кабинету министров она, во-первых, вместе с парламентариями из других партий может быть лишена своих мандатов решением президента? И, во-вторых, почему в другом варианте процедуры ей же фактически первой опять-таки поручат формирование нового правительства? Разве это логично? В мировой практике поступают иначе: просто дают возможность сформировать правительство другой политической партии, представленной в парламенте. И не надо, что называется, огород городить.

Отметим и другой аспект. Новая Конституция Киргизии совершенно игнорирует другой конституционный институт – вопрос о доверии правительства, - он просто не предусмотрен нормами ни одной из статей Основного закона. Хотя внешне эти два института (вопрос о доверии и вотум недоверия) схожи, но между ними имеется принципиальная разница. Вотум недоверия – это средство воздействия депутатов на правительство, когда они недовольны работой последнего. А вопрос о доверии, это метод, к которому в других странах прибегает правительство, стремящееся провести какое-то решение. Этими институтами, в частности, как раз и достигается, помимо прочего, система разделения властей, сдержек и противовесов между такими властями.

Киргизский законодатель сам наделил правительство правом законодательной инициативы (статья 64), а также правом выносить на утверждения парламента общегосударственные программы социально-экономического развития (подпункт 10 пункта 1 статьи 58). Это вполне разумно. Но ведь правительство такая же самостоятельная ветвь власти, как и парламент. Она тоже должна иметь средства воздействия для выполнения возложенных на нее функций исполнительной власти.

В других странах, чтобы провести через парламент решение, правительство получает право поставить перед депутатами вопрос о доверии. То есть народных избранников тоже ставят перед необходимостью брать на себя ответственность за судьбы страны. Кабинету министров часто бывает необходимо прибегать к непопулярным мерам, например, в фискальной сфере. И эти шаги правительство при помощи вопроса о доверии может более решительно проводить в жизнь.

Таким образом, только рассмотренные нами примеры показывают, что, во-первых, полномочия президента не были сокращены до размеров, характерных в парламентских республиках, во-вторых, принцип разделения властей явно деформирован в отношении некоторых полномочий кабинета министров, и, в-третьих, в некоторых статьях принятой в спешке Конституции отсутствует элементарный правовой и вообще здравый смысл.

Аждар Куртов, эксперт Фонда «Азия Аналитика».

http://www.asiainform.ru/rusdoc/10789.htm

Продолжение статьи http://www.24.kg/news-stall/2006/11/22/10500.html